浅析城管执法困境和出路 (宁波市城管局)

环保先生

浅析城管执法困境和出路

  当前，快速的城市化进程不仅带来了许多农村移民，也加大了城市管理的难度。城管，无疑成为平衡原住民与移民利益的中间人。然而，近年来，城管一直与暴力、冲突、杂牌军等名词联系在一起，它行使着公权力，却得不到相应的法律地位；拥有行政执法权，却缺乏执法的严肃性和有效性，诸多的沉疴掣肘着城管执法。作为在一线执法的公职人员，城管的行为直接关乎民众对政府的信任度和满意度；因此，理顺城管执法体制机制，规范和创新城管执法模式已经迫在眉睫、刻不容缓。

一、城管执法的现状

（一）平衡不同群体间的利益。无证摊贩是城市化进程中的必然产物；他们的出现，方便了城市原住民的餐饮和购物：出门就能买早点，小区门口就能买菜，又比正规市场里便宜，这说明摊贩的存在是有需求导向的。根据资本的逐利性，越来越多摊贩将自己的摊位设在小区门口、学校周边、主干道两侧，直接导致道路拥堵、环境脏乱；再加上无证摊贩缺乏相关部门的有效监管，例如商品进货渠道不明、质量无法保障，存在安全隐患。城管的职责就是要找到“繁荣”与“市容”之间的最佳制衡点，既能让流动摊贩得以维持生计，又能当好城市的忠诚卫士，维护基本的社会秩序。

（二）治理行政执法灰色地带。在城管综合执法部门诞生之前，城市管理一直处于分散执法的状态——公安、交通、市场监管、食药监、卫生等部门各自为阵，部门之间还存在相互推诿扯皮、推卸责任的现象，严重制约了城市管理的有效性。为有效填补多部门职权交叉及执法空白的“灰色地带”，整合行政资源、优化执法力量，需要建立城市管理综合执法机制。城管就是这样一支综合执法队伍。

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二、城管存在的问题

（一）城管组织缺乏法律地位。城管执法部门从成立到现在已有十几年时间了，但全国至今还没有一部有关城管执法的独立法规；长期以来，城管一直都是在“借法执法”。由于目前宪法和行政组织法尚未对城管部门的地位加以认可，城管执法的合法性受到诸多质疑。立法的缺失使城管执法队员在日常工作中处境尴尬、束手束脚，甚至在执行公务需要维权时都得不到法律的保护。以妨碍公务罪为例，我国《刑法》第二百七十七条规定了妨碍公务罪，指故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务的行为。就宁波市而言，城管遭遇暴力抗法时，一般以民事纠纷论处，这对执法主动性和积极性打击巨大。

（二）城管体制缺乏系统构建。由于中央未成立相应的主管部门，也没有出台任何有关城管执法的法律、意见或规范性文件，“上无领导、下不统一”的各地城管执法队伍各行其是，建制不同、人员素质参差不齐、执法范围也大相径庭。城管执法过程中，存在执法依据不充足、处置手段较单一、执法保障不到位等问题；同时，政出多门、多头管理，职能交叉、相互扯皮，致使管理效能低下；此外，法规体系尚不健全，有法不依、执法不严、以罚代管等问题依然存在，给依法管理城市带来诸多障碍。

（三）部门协调机制尚不顺畅。在综合行政执法形成的过程中，由于受到职能部门的博弈、人员的沟通与协调、责任归咎等因素的影响，在职责划分上，往往从狭隘的部门利益出发，把工作中管理难度大、无人肯管的“硬骨头”借机扔给城管执法部门，而把对自己有利的职权握在手中，以致原有的执法机关并没有减少，反而由于行程执法权的界定不清，在执法实践中出现职责交叉的新问题。以社会生活噪声问题为例，具体的职责划分是：街道、公共场所或家庭产生的噪声由公安机关行使执法权；文化娱乐场所发生的边界噪声由城管执法部门行使执法权；商业经营活动中使用高音广播喇叭或者采用其他发出高噪声的方法招揽顾客造成环境噪声污染的，由公安机关按照治安案件予以查处；商业经营活动中使用空调器、冷却塔等设备产生的环境噪声污染，由城管执法部门负责查处。这些职权分工和职责划分比较繁琐，工作中产生推诿扯皮现象也就在所难免。

（四）城管执法屡遇“执行难”。一是执法后续保障手段缺失。现行法律法规对违法行为人设置的处罚条款主要是罚款、暂扣物品等，但对这些处罚条款能否执行到位没有设定后续保障措施。换言之，如果当事人拒绝配合，城管没有任何有效手段对其进行制裁。一些违法行为人之所以公然暴力抗法，根本原因就是法律设定上对违法行为人不能采取强制执行措施。二是公众在认识上存在误区。当市容环境“脏乱差”时，群众会批评城管执法不到位；而一旦加强了管理，则会责怪城管野蛮执法。从心理学的角度看，“同情弱者”的心理使大部分群众未能站在城市管理者的立场上看待和思考问题。公众对城管执法行为的表态通常是“该管的不管，不该管的瞎管”；他们甚至为摊贩鸣不平，认为城管采取暂扣经营工具等强制措施就是暴力执法行为，认为城管漠视弱势群体、缺乏人性化管理色彩。三是城管自身安全难以保障。城管执法的对象通常是社会弱势群体或困难群体。执法管理过程中，执法对象“要钱没有、要命一条”的情况往往会使执法队员陷入尴尬的境地。出于谋生需要，部分执法对象漠视法律法规，暴力抗法事件屡有发生，执法队员的人身安全受到极大威胁。四是执法对象暴力抗法频现。城管执法的对象文化水平较低、法制观念淡薄，往往认识不到自己违法违规行为的严重性和危害性。所以，当他们遭遇城管执法时，往往认为个人权益受到侵害，是城管执法队员欺负自己，继而希望通过暴力抗法行为来进行“私力救济”，逃避处罚。暴力抗法事件发生后，他们大多意识不到自己的行为会构成犯罪。面对这类执法对象，城管执法队员被迫“以暴制暴”，进而激化了社会矛盾、败坏了政府形象。

（五）执法队员存在心理障碍。随着经济社会迅猛发展和物质生活水平的提高，公众对城市管理工作、城市创建标准、基础设施建设、人居生活品质等有了更多期盼；政府对城管行政执法规范、体制机制创新、服务保障民生、队伍规范化建设等方面也有了更严格的要求，使城管工作负荷量不断增大，常年处于加班加点的状态。由于城管处置解决的大部分事务都是琐碎的、易反复的城市管理顽疾，这就需要付出的大量的体力、脑力和情感，容易使人产生厌烦心理和抵触情绪，进而消解工作积极性和主动性，影响执法工作的正常有序开展。

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三、对策和建议分析

（一）完善城管法律体系促规范。一是完善法律。当务之急是在国家层面上制定一部专门的有关城市管理综合行政执法的法律，缓解执法者和执法对象之间合理性与合法性的矛盾，确保城管在执法过程中有足够的权威性和独立性；明确城管执法的范围、执法职能、执法手段等，包括：相对集中行政处罚权的概念、性质、目的和基本原则，必须清楚定义；相对集中行政处罚权集中的范围，必须清晰界定；相对集中行政处罚权制度的程序规则，必须在法律法规允许的范围内进行明确；行政处罚权的法律监督与责任追究制度要落实到位。同时，还需进一步规范行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，使城管在执法过程中有具体的衡量标准，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权、损害行政相对人权益的“城管弊病”，不断提高城管执法队伍依法行政、严格执法的质量和水平。二是规范程序。城管执法不仅要严格遵循实体性，还要严格遵守法律程序。程序合法是实体合法的基本保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合力，才能维护行政相对人的合法权益。城管执法部门应当按照行政处罚法以及有关法律法规的规定，并结合区域实际，建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度、行政处罚错案追究制度、行政处罚证据及暂扣制度、调查取证制度、听证制度、审查决定制度等，并用有关监督力量来保证各项制度规范化运行。

（二）理顺城管执法体制提效能。城管本是城市发展的必然产物，是行使公权力的行政执法机关。因此，中央政府有必要立足国情，成立系统的城管机构，统筹协调全国各地城管部门；全国及地方人大应尽快研究制定并通过城管执法必备的法律法规，确保有法可依。各地应建立“大城管”联动机制，解决“多头管理、互相推诿”等问题；严格落实“城管执法重心下移”，明确镇乡（街道）城管行政执法中队接受执法大队和属地政府的双重领导，服从属地政府日常工作调度。

（三）整合力量部门衔接更顺畅。当前城市管理所需要的法律依据与客观存在的现实情况，决定了开展联合执法的必要性和紧迫性。各职能部门必须从其职能特点出发，各尽其所能，从而实现联合执法的提质增效。而要真正将各部门拧成一股绳，则需要一条完善有效的整合机制，具备执法现场掌控、执法信息传递、突发情况判断、执法力量调度等综合管理能力。基于此，建议建立行政执法联席会议制度，由区政府分管领导负责召集，区法制办、区城市管理行政执法局和其他相关行政机关的分管领导参加，根据工作需要定期或不定期召开联席会议，通报综合执法工作中的重要情况，协调解决镇乡、街道综合执法工作过程中因法律依据、执法权限、执法区域和执法队伍关系等方面的问题。区综合执法联席会议办公室设在区城市管理行政执法局，其日常工作由城管执法局负责。各职能部门的沟通协调既能保障执法权的互补，又能有效提升执法绩效，从而实现“1+1>2”的整合效果。

（四）多管齐下“执行”瓶颈巧突破。一是探索多方联动执法。要充分发挥公安机关和司法机关在保障城管正当执法中的作用。对以暴力威胁方式阻碍集中形式处罚权的执法人员依法执行职务的行为，公安机关要及时依法作出处理，直至追究相关人员的刑事责任，不得作为民事纠纷处理。对城管执法部门申请法院强制执行的案件，司法机关应统筹安排，发挥简易程序作用，提高执行效率。通过上述两大途径，迅速有力地打击暴力抗法的违法行为人，提升政府威信、维护法律权威。二是增强全民法制观念。要想从根本上改变当前城市管理行政执法工作开展难的状况，须切实加强宣传教育工作，培养公众的法治观念和法律意识。一方面，要唤醒市民的参与意识。可充分利用网络、电视、广播、报刊等媒介的宣传效应，开展多层次、全方位的宣传教育活动，让市民更深刻地认识到城市管理和行政执法工作的重要性和必要性。另一方面，要发挥媒体的舆论导向作用。引导媒体对暴力抗法行为进行客观正确的报道，让广大市民意识到“违法者应该为自己造成的不良后果和恶劣影响承担相应的法律责任”，积极营造全社会共同声讨和谴责暴力抗法行为的舆论氛围，为城管执法工作的顺利开展创造良好的外部环境。三是构建执法保障机制。设立公安保障行政执法队伍，与城管执法队伍协同执法，为镇乡（街道、管委会）综合执法工作的顺利开展和执法队员的人身安全提供有力保障。对于侮辱、殴打城管执法队员或者阻碍城管执行公务的，公安保障行政执法队伍要主动调查取证，依法严肃处理。公安机关与城管执法部门联合行动，既能最大限度地保障城管执法队员的人身安全，又能对暴力抗法行为给予快速坚决的处理，从而提升执法过程的威慑力。四是从严打击暴力抗法。暴力抗法行为具有巨大的社会危害性，是一种严重违法行为；因此，一定要依法从严打击实施暴力抗法的违法分子，对情节严重构成犯罪的，司法机关应依法追究其刑事责任。同时，加强与公安机关的协作。针对暴力抗法者，公安机关应在事态扩大前就介入控制，打击暴力抗法者的嚣张气焰，防止暴力抗法事件升级为群体性事件。必要时，可以进行典型暴力抗法案件剖析，向广大市民阐述和分析违法分子的犯罪情节，明确违法分子必须承担的法律责任，以达到劝诫、教育和警示的目的。

（五）抓实执法队伍建设塑形象。一是更新执法理念。人是城管工作的核心。在城市管理中，执法人员应当树立正确的价值位阶观，应在优先满足弱势群体谋生权的前提下维护市容秩序和环境卫生，在兼顾公共利益和个人利益的基础上实现社会整体利益的最大化。在执法管理过程中，只有更多地体现人文精神，才能减少执法冲突，真正实现城管与民众之间的和谐共处。二是转变执法方式。转变过去以限制和取缔为主要手段的执法方式，在执法管理中引入“服务式管理”、“说理式执法”等新形式。事前指导时，政策宣传到位、友情提醒在前；事中监管时，提前介入到位、督促整改在前；强制执行时，执法程序到位、教育动员在前，努力做到“说服教育要诚心、对方不服要耐心、纠正违法要公心、核实案情要细心”，借此扫清阻碍执法工作正常开展的绊脚石，杜绝暴力抗法行为的发生。三是提高综合素质。首先，要加强道德修养。通过政治理论教育，学习党的先进理论，树立正确的世界观、价值观和事业观，夯实为民服务的宗旨意识。其次，要提升专业技能。通过参观学习、座谈交流、案例研讨等形式，不断增强执法人员的业务能力，避免错误执法、不规范执法而导致暴力抗法。此外，还要具备良好的心理素质，以便在执法过程中保持清晰严谨的思路，全面掌握违法违规人员的心理和动机，及时采取有针对性的措施，实现执法的高效性和安全性。

环保先生

四、结语

随着城市的发展，城管执法的任务只会越来越繁重；要想彻底解决城市管理行政执法过程中出现的一系列问题，需要我们不断改革与创新、探索与前进，需要“公众参与”和“社会共治”。

在我国，城市管理行政执法还处于探索和试验阶段，仍然存在着合法性和合理性不足的缺陷；面对质疑，只有进一步转变城管执法方式、更新城管执法观念，在制度建设、队伍建设等诸多方面深化改革，才能让城管执法工作赢得更多民众的支持、理解和信任，从而营造和谐共容的良好局面。

当然，城市管理问题的最终解决，有赖于社会整体环境的优化；因此，要加快社会保障及相关配套制度建设，化解矛盾、惠及民生，推进经济社会全面可持续发展。

追寻真谛

只要肯研究，办法总是有的。