清除“隐形规则”,行政机构内部管理需要法治化,与外部法律相匹配 上级命令和执法经验,不难发现这两个因素都与行政机构内部管理体制有关。法学教授陈伯礼指出,我国行政部门内外治理存在“双重标准”,对外治理强调“依法行政”,但内部治理则忽视“法治”。还以“钓鱼执法”的经验为例,这种方式在一些执法部门内部不会有“违法”认定和处罚(除非被曝光),但外部法律则认定这种执法方式违法。这说明,要真正实现“依法行政”,行政机构内部管理也要“法治化”。 行政组织法涉及到规范行政机构内部运作的方方面面,比如《地方人民政府组织法》就地方各级人民政府的机构、人员设置及职权等作了规定;《公务员法》对公务员的任用条件、义务与权利等作了规定。但是,诸多法律学者指出,我国的行政组织法并不完善,导致行政机构内部管理的很多领域都处于“真空”状态。 行政机构内部管理需要法治化
以领导权的规范为例。在我国,领导权在行政机构内部管理中起着关键作用,往往是领导说的话下面的人不得不听,在公务员行列里,如果和领导“对着干”,会对自己的职业发展影响巨大。行政组织法只会要求所有行政人员依照既定的成文规则行事,而非要求下级绝对地服从上级的指令。也就是说,下级在某种程度上可以制约甚至对抗领导权。 我国行政机构内部,相对于“一把手”来说的下级中,权力最大、分量最重的是“二把手”(副职)。学者吕尚敏指出,“二把手”的上级机关任命制,使得其对“一把手”的权力存在制衡的可能性,但实际上,正副领导之间的权力划分并不明确,副职领导是否拥有单独作出决定的权力,正职行政首长是否可以改变副职行政首长的决定等等,法律均未作出明确界定。而在美国,为了防止地方各级官僚行政独裁,一些部门采取“副职制衡”的多权分立制,副职任免不被正职左右,正职所作出的决定必须有副职的签名副署才能生效。可见,在我国行政组织法中对行政机构领导权的控制亟待完善。
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