城管综合执法改革之我见

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城管综合执法改革之我见

作者/李湘黔

本人是一名基层城管执法干部，在基层中队执法9年，在法制部门工作7年。16年来，我时时刻刻都在思索着城管执法，心系着城管执法的法制进程。现结合自己近16年来的所思所得，就城管综合执法改革谈谈自己的心得与体会：

一、城管执法的现状和对策

要想知道城管综合执法改革应该解决的主要问题有哪些，就需要我们对城管执法的现状进行分析。目前来说，城管执法主要存在以下问题：

（一）手段不够，执法效率难以保证

目前，城管执法的执法依据普遍位阶较低，大多是行政法规、部门规章和地方性法规，且有些已二三十年未做修改完善。因为位阶太低，致使很多需要法律才能制定的措施缺乏，从而影响执法的效率。

一是执法保障手段缺失。现行法律法规对违法行为人设置的处罚条款主要是罚款，目前城管执法除了罚款的手段外，就只能是警告、责令限期改正了，连没收的处罚权都没有，更谈不上强制查封、扣押权等强制权，尤其是即时强制权。这样的职权和执法手段，是否能够保证处罚权的行使? 对拒不配合甚至抗法的行为缺乏强制手段，直接造成了城管执法刚性不强。如果当事人拒绝配合，城管没有任何有效手段对其进行制裁。一些违法行为人之所以公然暴力抗法，根本原因就是法律设定上对违法行为人不能采取强制措施，从而使执法效果大打折扣。要解决这些问题，主要是两个方面：一是适当增加城管执法的权限手段，适当依法赋予城管执法机关和执法人员一定的行政强制权力，使其处罚权能够真正行使有效。例如：查验身份证件的手段，快速处理查扣小件物品的手段，增加没收等处罚种类，将多次受处罚的纳入诚信系统等。二是其它管理手段的有效配合，使处罚权能够与审批权、监督检查权等“上流”权限手段配合无隙。城管执法权，是一个典型的末端执法权。要使末端执法权有效，必须与前端执法权相互衔接。目前，因为处罚权与管理权相分离，导致城管执法除了处罚外对当事人无任何其他制约措施，而且城管执法目前的处罚手段和力度都远远不够，从而导致效率低下，行政成本很高。因此，在目前处罚力度和强制措施不够的前提下，解决这个问题的最有效办法之一，当然是让城管执法部门拥有审批权、监督检查权等“上流”权限手段，使这个部门有自上而下的所有权力。

二是特有规定缺失。《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性和程序性都有很高的要求，如果按照有关法律规定，走完所有程序，再申请人民法院强制执行，则至少需要六七个月以上的时间，增加和浪费了执法成本，严重影响了城管执法效率。为了解决此类问题，可以在立法时考虑城管执法的特性，对摊担等有些较为简单案件作出特别的规定，就像《道路交通安全法》对简易程序案件的特别规定一样。

（二）体制不顺，执法社会威信不高。

城管执法体制不顺主要表现在：一是由于国家没有相关规定，造成了城管执法机构名称不统一，名称有：城市管理局、城市管理行政执法局、城市管理综合执法局、城市管理监察支队、市政局、市容局等；二是机构职能不统一，各地的城管执法机构职责均是由当地政府设定，有城建领域的职责，有跨部门的职责，有委托执法，有行使相对集中处罚权的，职责范围不同，内容繁杂；三是机构性质、建制不统一、执法人员编制不统一，归口管理不一。城管执法机构有行政机关、参公管理的事业单位、自收自支事业单位，有局、分局、支队、大队、中队等，人员编制有公务员、参公管理的事业编、自收自支的事业编、工勤编、临时聘用等，归口管理各地不一，有归城建口、有归政法口、有其他口等。

因此，社会上产生了城管执法机构和执法队伍不规范、不正规等错误认识，严重影响城管执法形象，也直接导致了社会对城管执法的质疑，影响城管执法的公信力和权威。

（三）保障不够，降低了执法效能。

城管执法的各项保障不够主要有：一是执法人员缺乏身份保障，不是公务员身份，更不是警察身份，执法人员人数不足；二是经济地位和福利保障偏低，工资收入与劳动付出不对称、偏低，经常加班加点，但没有加班工资和经费；三是执法人员的人身安全缺乏保障，经常遇到暴力抗法、拒不配合现象时有发生，执法人员人身受到伤害经常发生，执法人员的人身、财产安全难以保证；四是城管执法工作经费、装备不足、执法力量不够，执法技术手段落后。为了应对大量的执法任务，各地普遍聘请协管人员，但协管人员几乎没有经过执法培训，不具备执法资格，参与执法过程中不规范。这些因素直接影响执法人员的工作积极性和主动性和执法效能的发挥。

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（四）职责混乱，执法行为难以规范。

1、城管执法职责现状分析

城市管理执法应该管什么呢？可以说，如何科学、合理的界定城市管理执法职责是城管综合执法改革的重中之重！说产生现今城管综合执法乱象的主要根源就是职责界定有问题是毫不为过的！为何这样说呢？下面，我们就对现今在城管领域实行的相对集中处罚权制度进行一次详细梳理。

（1）狭义城管领域。

市政、环卫因为是全部处罚权，且绝大部分地方在相对集中的同时，也将这两个部门进行了合并，加之这两块的执法不需要太多的专业技术支撑，因此在实际操作中问题不是很明显。园林、绿化的情况也基本同市政、环卫这两块，只是因为目前随着城市绿化的发展，在有些园林部门和绿化部门分设的地方，就有园林绿化和道路绿化、社区绿化、小区绿化、单位绿化等管理、执法主体职责界限不清的情况。另外，在上述管理部门与城管综合执法机关分设的地方，有需要特别提出的是：在当事人有上述违法行为，同时又造成公共财产损失的，责令赔偿损失的决定应由谁作出？因为有观点认为，城管综合执法机关相对集中的是处罚权，而不是管理权，管理部门是代表国家（政府）行使公共财产的管理权，那么，当事人损坏公共财产后的赔偿问题应不属于行政处罚的范畴，所以，责令赔偿损失的决定应由管理部门作出，当事人拒不履行的，由管理部门申请法院强制执行。这就好比交通事故中，肇事者损坏公共设施等财产的，由肇事者向相关管理部门进行赔偿，然后交警部门只对交通事故的责任方进行相应处罚。

当然，这些问题就是相对集中处罚权后，管理主体与处罚主体分离后带来的新问题。因为我国行政方面法律、法规、规章在立法时并未考虑处罚权会单独分离出去，所以，在规定相应违法行为的法律责任时，除了规定行政处罚措施外，还会同时规定一些其他的措施。

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（2）城市规划领域

规划方面问题比较多，主要有以下问题：

一是职责界限不清晰。如：办理了《临时建设工程规划许可证》后逾期未拆的是由谁查处？如：根据《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》的规定，建设项目用地范围内因施工需要的临时建设不需要办理《临时建设工程规划许可证》。那么，这些因施工需要的临时建设工程，在建设项目用地范围内全部建设工程申请规划核实之后仍未拆除的由谁查处？如：变更、撤销或注销规划行政许可后，原许可涉及的建（构）筑物或设施由谁查处？如：对房屋外表和（或）内部进行封闭阳台、开窗开门（封窗封门）、隔断、调整等改变房屋部分结构和使用性质（含车库）的行为由谁查处？

二是相对集中处罚权后人为地把一个持续行为割裂，造成更多新问题。如：在查处违法建设时，需要确定是否可采取补救措施消除对规划实施的影响，并区别作出相应的处理。在处罚权未集中到城管综合执法机关之前，规划部门在处罚决定书中予以确认并作出相应的处理即可，因为当事人对处罚决定不服提起复议或诉讼时相关机构可以一并审查。但是，在处罚权集中到城管综合执法机关之后，这个原本简单的问题变复杂了。按照现在的流程，城管综合执法机关在作出处罚决定前要向规划部门去函征求意见，请规划部门就涉案建（构）物建设时是否位于城市规划区内、是否办理规划审批手续、是否属于违法建设、是否可采取补救措施消除对规划实施的影响提出专业意见。规划部门再向城管综合执法机关复函，就以上问题提出专业意见（有些地方规划部门仍然不愿就此提出专业意见）。这个意见实际上是城管综合执法机关作出下一步处理的关键证据，尤其是是否可采取补救措施尤其重要。在相对集中处罚权工作开展之初，当事人就这个专业意见单独提起复议和诉讼的，相关机构都受理了。如果当事人同时诉城管综合执法机关行政处罚决定的，相关机构均会暂时中止审理，待对专业意见的复议、诉讼裁判结果出来后再恢复审理。但后来，随着案件数量的增多，相关机构不愿再受理就这个专业意见提起的复议和诉讼了。于是，就造成了这样的尴尬：规划部门出具专业意见认定涉案建（构）筑物为违法建设，且属不可采取补救措施情形，城管综合执法机关据此作出相应的处罚决定后，诉讼期间，法院却判决城管败诉。理由是当事人没有办到相关规划许可不是当事人的原因，而是许可部门的原因。因此，如果此类关键而重要的专业意见不可诉的话，会造成城管综合执法机关责任无限扩大，一是承担了本应由许可部门承担的责任，二是城管综合执法机关也无权否认规划部门的专业意见，如果否认的话会承担更大的法律风险和引发更多的无序。现实中，就可能出现：当城管部门作出责令限期拆除决定后，迫于当事人的压力或其他原因，规划部门又补办了建设工程规划许可证；城管部门作出责令补办建设工程规划许可证决定后，规划部门却拒绝办理建设工程规划许可证。这样，会使得城管部门无所适从，当事人倍感困惑，城管、规划作为政府部门代表政府，此种冲突势必影响规划执法严肃性，严重损害政府信誉。例如长沙宁乡县曾有一案例：城管综合执法机关认定可补办许可手续，但当事人去补办手续时，规划部门却告知不能补办，弄得当事人无所适从。

如：责令限期拆除是否属于行政处罚种类的问题。在处罚权未集中到城管综合执法机关之前，规划部门在处罚决定书中一并责令当事人限期拆除即可，但是，在处罚权集中到城管综合执法机关之后，这个原本简单的问题变复杂了。很多当事人认为，责令限期拆除不是行政处罚种类（这在国务院法制办对几个省的复函中也明确了），因为城管综合执法机关只是相对集中了处罚权，所以城管综合执法机关只能对当事人作出罚款的行政处罚，无权作出责令限期拆除的决定（或命令）。

又如：当事人在办理规划审批手续后在建设当时就有超面、超层等行为（很大部分当时规划部门还进行了罚款处理），到许多年后对这部分违法建设应由谁来处理。

造成以上问题，其根本原因就是相对集中处罚权后人为的将一个持续行为割裂开来造成的。

三是造成相关部门责任弱化。因为行政许可是依申请而进行的，因此，如果当事人不主动申请的话，可以说规划部门在许可的主动性这一块是基本没什么责任压力的。在相对集中处罚权以前，如果有违法建设的产生，可能会追究规划部门的责任，但相对集中处罚权后，规划部门就基本无此之虞了，尤其是那些将全部处罚权集中到了城管综合执法机关的地方，连批后监管都基本没有了。当然，在只移转部分处罚权的地方，规划部门也有计可施。目前，就有开发商或建设人声称规划部门曾口头告知他们，如果有超面或加建等想法的，可以等他们验收以后再进行。甚至，还有大胆的，要求验收时拆除验收后再建。更有甚者，在验收时弄虚作假，对一些未按批准内容建设的行为视而不见，并告知开发商或建设人对外声称是验收后建设的等等。如果这些人说的是真的，那么，相关部门就有逃避责任甚至说是纵容违法之嫌了。

综上可知，在规划这一块，相对集中处罚权不仅未达到目的，反而造成了更多的新问题，新矛盾。如果没有相对集中处罚权，这些问题压根就不会产生。

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3）环境保护领域。

《噪声污染防治法》对环保、公安职责分工，是以是否需要限制人身自由，是否需要精确测量为标准的。限制人身自由事项由公安机关行使，需要精确测量事项由环保部门行使。如此划分，立法者及公安、环保部门显然经过深思熟虑。全国人大决定社会生活噪声以公安机关管理为主，主要原因也是对此类违法行为行政处罚涉及公民基本权利--人身自由，不宜由其他机关行使。那么，对于社会生活噪声，如果说警察都管不好，难道城管就能管好？对于广场大妈，警察都经常倍感无奈，难道城管能有更为有效的办法？

至于建筑施工噪声污染，除了按照环保的相应标准明确打桩作业是不需要测定就可以直接认定为夜间禁止施工的外，其他的所谓噪声污染均需要专业人员利用专业工具，按照严格的程序，进行专业的测量，而相应专业测定机构往往隶属于环保部门，在晚上要邀请这些机构或人员为城管执法来进行测定，难度是可想而知的。笔者所在市十几年来对投诉的噪声污染除口头劝阻外，未办理过行政处罚案件，根本原因就是无法取得专业测定结果而确认是否超标，是否造成了噪声污染。

城管对餐饮服务业油烟污染的行政处罚情况也类似于噪声污染。按照环保的相应标准，只有未安装油烟净化设施的（即无组织排放）可直接认定为超标外，其他的所谓油烟污染也同样需要专业人员利用专业工具，按照严格的程序，进行专业的测量。至于建筑施工等扬尘污染、焚烧各类物质或燃放烟花爆竹等产生烟尘和恶臭污染的，同样需要按照相应的环保标准（如环境空气质量标准、固定污染源排气中颗粒物和气态污染物采样方法、恶臭污染物排放标准），由专业人员利用专业工具，按照严格的程序，进行专业的测量。如果今后想对焚烧沥青塑料等垃圾、露天焚烧秸秆落叶、燃放烟花爆竹等行为无需测定就直接进行行政处罚，只需做两个事情即可，不需利用相对集中处罚权。一是在立法中明确禁止此类行为或在相应的环保标准中明确这些行为应直接认定为超标；二是如果想明确城管部门为处罚主体的话，在市容方面的法律文件中明确禁止此类行为并列明罚则即可。

综上可知，城管既无限制人身自由的权力，也无精确测量的能力。无其他职权，而仅有行政处罚权，就犹如无刃钢刀，只能看不能用。因此，相对集中这些环保方面的处罚权后，只是将责任转给了城管，而城管更多的是望“违”而叹，徒添无奈。

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（4）工商管理领域。

目前，城管对户外公共场所无照经营（即乱摆摊担）的行为基本是按照市容方面的地方法规进行处罚，并未按照工商管理的相关规定进行处罚，因此，集不集中影响不大。至于违规设置户外广告方面有点复杂。因为工商方面目前只有关于违规发布户外广告的相关规定，对于违规设置户外广告设施的处罚还需要加强相关立法。目前，地方性法规明确城管部门为违规设置户外广告的查处主体的上位法依据是来源于《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院101号令）第十一条第二款的规定：大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。因此，对小型户外广告的违规设置如何处理仍需要立法的进一步完善。

（5）交通管理领域。

目前，绝大部分地方在交通管理方面只是相对集中了在人行道上违法停放机动车的行政处罚权。那么，执行情况如何呢？据了解，绝大部分地方都不乐观。像笔者所在的市，全市人行道抄牌处罚到位率只有30%左右。主要原因如下：城管执法人员对违法车辆抄牌后，无法获知违法车辆的个人信息，因而，到城管执法部门主动接受处罚的全都是那种老老实实的车主。如果想要查询违法车辆的个人信息，需通过交管部门的系统。但是，交管系统与公安部是联网的，不会同意其他部门查询。即使有部分协调到位的地方可以通过交管部门查到相关信息，这也只是万里长征第一步。因为要依法作出行政处罚决定，首先需通知车主过来确认违法事实，如果车主否认该次违法停车是由其所为或根本不来城管执法部门接受调查，城管执法部门则无法做出下一步处理。但是，如果此类行为仍然由交警来处理，那就简单多了。正因为此，现在有些地方就想尽了办法，但是这些做法都存在法律风险或者说法律障碍。如：有的地方采取城管抄牌，如果在一定期限内到城管部门接受处罚的，就由城管部门进行处罚。如果过了期限未到城管部门接受处罚的，就由城管部门移交交警部门进行处罚。采取这种方式的，抄牌单上盖的是城管部门的章，签的是城管执法人员的名，如果由城管部门进行处罚，在主体上倒没什么问题。但是，如果由交警部门处罚，那处罚主体就是交警部门了，可交警部门处罚的证据是由其执法人员采集固定的吗？有的地方为了解决这个难题，采取了更彻底的方式：那就是由城管执法人员进行抄牌，但使用的是交警部门的文书，且只由交警部门进行处罚。这种方式也有以下问题：一是抄牌文书上签谁的名？是签城管执法人员的名还是交警的名？实际上签谁的名都有弄虚作假之嫌，因为作为固定证据的城管执法人员不属于交警部门，但作为交警又没有真正在现场固定证据。二是采取这种做法的话，城管执法人员成为了交警部门的什么角色？是辅警吗？可是连辅警都不是。有人辩称，这是委托城管执法部门执法。但是，何为委托执法，法律是有明确规定的。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条的规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。但是，没有任何一部法律、法规或者规章明确规定，交警部门可以在其法定权限内委托相关组织实施其行政处罚。

综上可知，城管执法部门要将人行道违法停车处罚到位是如此之艰难！交警部门只管交通秩序，执法更专一，人力更充分，措施更得力，资料更齐全，又为何硬要交给自顾不暇的城管来处罚呢？目前看来，实际效果与相对集中时的初衷是南辕北辙，适得其反了！

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（6）水务管理领域。

关于这一点，因为笔者所在的城市目前并未集中，所以不好说效果。但想说的是，不要总想着把其他部门的处罚权给城管，这些部门难道不用执法了吗？集中给城管能更有利于解决问题吗？会不会原来的问题没解决，又因为集中部分处罚权而使得原有部门有了更好的推责借口，从而产生更多的职责不清？而且原有部门既然仍然有执法队伍，那么这只专业执法队伍应该比一个集中诸多处罚权的部门更有精力。

（7）食品药品监管领域。

目前，对无证摊担本就由城管部门依据市容方面的法规在查处，但城管对这些行为的查处应该是基于其行为影响了市容市貌，如果说这些摊贩的行为同时严重影响食品药品安全，危及或者说已经造成其他危害，触犯了其他的法律法规，是否也应一并由城管部门进行处罚，就值得商榷了！如摊贩贩卖涉黄物品、贩卖管制刀具，当然也包括回收贩卖药品等等，若想通过城管部门查处来一了百了，估计是水中花，镜中月而已！

上面，我们对城管执法的职责逐一进行了分析。从以上分析可知，对相对集中行使处罚权的职责范围一定要进行科学、合理的界定，切不可什么处罚权都集中过来。如对专业性强、需要鉴定的执法事项或城管部门由于客观条件目前无法实施的执法事项应排除在外。同时，应对现行试点的集中行政处罚权的范围进行统一梳理、规范，对集中行使处罚权行使后，执法和社会效果不理想，脱离实际，甚至比集中前效果还要差的职责应依法进行调整、回归。

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当初探索城管执法体制改革，实行相对集中处罚权制度，其目的就是要解决在城市管理执法中存在的部门职能界限模糊、多头执法、交叉执法、重复执法等问题，从体制上避免“八个大盖帽管不住一顶破草帽”现象。但现在，城管综合行政执法部门与相关部门之间职能交叉、职责不清的情况不仅依然存在，还产生了许多新的问题。在综合行政执法形成的过程中，由于受到职能部门的博弈、人员的沟通与协调、责任归咎等因素的影响，在职责划分上，往往从狭隘的部门利益出发，把工作中管理难度大、无人肯管的“硬骨头”借机扔给城管执法部门，而把对自己有利的职权握在手中，以致原有的执法机关并没有减少，反而由于行政执法权的界定不清，在执法实践中出现职责交叉的新问题。一是有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有些部门将行政执法权划转给综合执法机构，却未将相关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）转移，使得对一些违法行为的查处管辖权归属难以界定。二是综合执法机构行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，但其中某些执法事项不能单独处理，需要得到相关部门的支持配合，如违法建筑案件的查处通常都需要规划部门、公安部门等的配合，而在日常执法中，这种请求往往被视为“麻烦”而被推诿或拒绝，影响了执法效能。一些地方对如何划分综合执法机构与职能部门的职权，并未经过严格论证，带有较大的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项，当做包袱甩给综合执法机构。现在城管综合行政执法范围大多涉及几百项具体事由（如北京市城管综合执法涉及300余项，上海市城管综合执法行使170项事项的处罚权），执法事项过多，内容庞杂，会使执法人员感到力不从心。

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2、确定城管执法职责范围前需厘清的两个观念。

个人觉得，关键是要解决两个观念问题：一是对城市管理正确定义，确定其内涵和外延，确定其边界。二是要正确认识相对集中处罚权制度的作用。

（1）城市管理的定义。

个人认为，城市管理这一概念应有“三义”，即广义、中义和狭义。广义的城市管理可以说只要是和城市相关的所有管理活动均可纳入进来，连教育、文化、综合治理等等社会管理均可包括。狭义的城市管理指城乡建设领域的管理，包括公用事业、市政、园林、绿化、环卫等分领域的管理活动。中义的城市管理介于广义和狭义之间，界限不甚清晰。也正是因为城市管理至今未有一个应有之义，未有一个法定概念，正是因为这一定义的模糊性，外延和边界的不确定性，才使得我们每个人对城市管理好像都有一个自己的定义和理解，才使得我们在划定城市管理综合执法职责时好像什么事都可以和城市管理挂上钩，好像许多职能都可以划归城管，有意无意地就把城管当成“一个筐”，不自觉地就进入了无限制、无范围的“大城管”概念。其实，城管职能的核心还应该是城市的市容市貌秩序和环境卫生等，以及与这些职能紧密关联的依托于市政道路和市政公共设施的园林、绿化等职能。

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（2）如何认识相对集中处罚权制度。

①相对集中处罚权制度不是万能药。

我们不能认为相对集中处罚权是一剂万能药，与城市管理相关的问题都可以通过它来解决。纵观世界其他国家与地区，大多未设置专门城管部门，如美国街边摊贩有很多部门按职责分工监管。无执照将面临重罚，有执照的还要面对如消费者事务局、环保局、财政局、园林局、警察局等部门的监管，卖食品的更要面对卫生局的严格监督。食品商贩要带塑料手套经营，原材料必须保证在华氏40度以下；提供热水的明火不能灭；流动餐车距离马路边缘不能超过2英尺半等等。卫生局不定期派出工作人员进行便衣巡视一些餐车，执法人员有时会刷一下举着证件出现在摊主面前，然后对餐车进行严格的检查，任何一点细小的失误都是被开罚单的理由，每项处罚金额从50到1000美元不等。大酒店犹如天鹅，路边小吃摊如麻雀，表面相差悬殊，但麻雀虽小，照样五脏俱全。大酒店需要各部门协力，小吃摊也一样。大酒店各部门抢着管，小吃摊没人管，其中道理心照不宣。将很多部门应该采取多种方式管理的问题，交给城管一家采用行政处罚的方式管理，这是粗暴地将复杂问题简单化，是懒政思维。

②正确认识管理与处罚的关系。

政府对社会事务管理很少单纯采用法律手段，除法律手段外，一般综合运用经济、行政、教育等措施。在行政职权种类中，有许可审批权、监督检查权、强制措施权、处罚权、强制执行权、裁决权、认定权等。行政处罚只是法律手段之一，是在其他法律手段或者管理办法未很好发挥作用，而不得已采取的措施，本质是管理社会事务的辅助手段。如食品药品安全，绝不能靠处于最末端的行政处罚保障，防患于未然是最佳途径。对违反食品药品安全管理违法行为的行政处罚，绝不等同于食品药品安全管理。如社会治安，绝不能靠处于最末端的行政处罚保障，行政处罚是最后一道防线，综合治理才是根本。对违反治安管理违法行为的行政处罚，绝不等同于社会治安管理。因此将城市管理有限领域内的行政处罚权集中起来交给一个部门行使就是城市管理的观念在逻辑上错误，在实践中更行不通。

近日，住建部副部长倪虹强调：倡导“721”工作法，让70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理。但是，处罚权与管理权的分离，人为的造成了一些新的问题。作为一个除了处罚权以外再没有其他任何管理职能的部门，要提高服务水平，逻辑上说不通。行政处罚相对整个社会而言可以理解为服务，相对于具体公民而言却是制裁。行政许可等管理职能与行政处罚分离，就犹如生孩子的不养孩子，养孩子的不是孩子的父母。生养两张皮，生孩子的不放心，养孩子的觉得委屈。与其如此，不如谁生的孩子谁养。避免管理单位拥有行政许可等管理权力，却不承担后续监管责任；集中行使行政处罚权单位有后续监管责任，却无任何前期职权。管理与执法分离，会造成管理与执法边界不清，从而相互推诿责任，让事情难以真正管理到位。因此，我们要想尽办法调动其他部门的积极性，要让与城市管理相关的部门都来共同承担责任，要让各个部门都积极履职，共同管理，而不是将责任全都交给城管部门了之。如对一些五小门店，工商、环保、卫生等部门在审批前应现场勘验，对那些利用违法建筑经营或不具备场地条件、无法安装油烟排放设施的应不予许可；相关部门切实履职，对无照经营的一律依法取缔等等。

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3、科学、合理确定城市管理执法职责

长远来说，跨部门综合执法可能是大方向。但是，从中国现有的体制来说，大而全的综合执法有很多无奈之处！要实现跨部门的综合执法在我国目前的体制下还任重道远！城管执法体制，是行政管理体制改革和探索的产物。因此，对当前城管执法体制面临的这样和那样的问题，不能就事论事，也不能从部门角度看问题，而应该放在行政管理体制改革和探索的大背景下来考虑。在行政管理体制改革中，我们应逐步完善大部门体制，把职能交叉重复较多的管理部门进行合并综合。但是，这个集中的综合职能不应当是无限制、无规律、无范围的“大城管”。所以，地方政府不能随意地把需要办的事、想要办的事、难办的事、没有人办的事等，都交给城管负责。城管不是也不应当是可以随意增加事项的“大箩筐”，城管也不应当成为各地的“二政府”。目前的城管综合执法，已经是广义或至少说是中义的城市管理综合执法了，实际已经是跨部门的综合执法，所以有一些地方就称为综合执法局或行政执法局了。在行政部门依然处于“小部制”状态下，行政执法“大部制”必然受到牵制，难有更大作为。“一站式”行政执法想要走得更远，必须与行政机关“大部制”改革相配套，从执法资源整合到职能部门整合。如此，综合执法机构的定位和运行问题，与有关职能部门的关系问题等等，才能得到理顺。就像文化广电新闻出版整合成为文广新局之后，形成统一的执法机构即文化市场综合执法局，原来分散执法的问题也就迎刃而解了。现时的城市管理综合执法改革具有非常重要的现实意义！城市管理综合执法改革应该遵循逐步稳妥原则！即先从做好分领域相对集中处罚权开始，然后再结合大部制改革稳步推进大综合执法！

地方市(县)政府将城乡建设部门分割为规划、建设、房产、城管、公用事业、市政、园林、环卫等部门，更有甚者将桥梁、路灯等管理单位单列为一个独立部门，这在农业等其他领域也不鲜见。个人认为，城管综合执法体制的改革看似是一个部门的改革，其实是牵一发而动全身，如果不配合管理部门的改革，那也是治标不治本。当然，能借这个机会，先把建设系统改革完善也未尝不可。因此，在城乡建设领域开展综合执法，是理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设捷径。所以，城管综合执法改革应该有两个层面，一是管理职能的理顺，二是执法职能的理顺。管理职能要统一，地方上不能有太多自行设置部门的权力，让地方政府来解决，又会各自为政。因而应在全国层面将城管的范围限定在建设系统，将建设部门改为城乡建设管理局。职责的话将市政、园林、环卫、住房建设、房地产局、公用事业列入就行，规划应和国土部门合并，叫国土规划局。如果规划不和国土合并，就应并入城乡建设管理局，当然，局的名称也可相应的改为城乡规划建设管理局。管理职责理顺后，执法职责就好处理了，相应的执法职责交给这个局就行了，其他无关的职责都交回相应部门。就像文化广电新闻出版整合成为文广新局之后，形成统一的执法机构即文化市场综合执法局，原来分散执法的问题也就迎刃而解了。这种方法最大的好处就是非常契合现行的行政管理体制，很多体制问题和事业问题都可以迎刃而解。