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[日期：2015-05-11] 来源： 作者： [字体：大 中 小]
城管与商贩再起冲突。不过与通常情况不同的是,这次“受伤”的是城管。
4月17日,河北省石家庄市长安区发生一起违规经营店主暴力阻挠执法事件,造成8名城管执法人员受到不同程度伤害。之后,公安机关介入调查处理。
类似的事件在近期还有多起:4月29日,西安发生一起城管与商贩纠纷,一名女商贩和一名城管执法人员在拉扯后双双倒地,被送往医院；5月2日,北京市一城管队员在执法过程中被一水果商贩用刀砍伤；5月3日,合肥市4名城管队员在夜查中被一店主砍伤住院……
《法制日报》记者对全国相关事件进行梳理发现,各地城管执法遭遇暴力阻挠事件正在增多。与城管暴力执法一样,其背后暴露的城管执法方式问题以及愈加矛盾对立的城管商贩关系,值得引起社会的关注。
城管打人与被打比重相当
4月17日上午7:40左右,石家庄市城管监督员发现一家烟酒店在店外违规经营,随后进行拍照上报。该烟酒店店主发现后与其家人对监督员进行辱骂、恐吓。石家庄市长安区城管局接到报告后,立即组织城管执法人员到现场对监督员采取保护措施。
在城管执法人员进行劝阻的时候,该店主却纠集其家人、朋友手拿棍棒开始殴打执法人员,打砸执法车辆。此事共造成8名城管执法人员受伤,其中一名城管队员手部受伤缝合4针。
城管队员在执法中受伤的事情,在石家庄并非只有这一例。据石家庄市城市管理委员会相关负责人介绍,之前甚至发生过不法分子持械打砸抢城管机关单位、用刀扎伤城管人员的恶性事件。
2013年5月31日晚,因为不满自己的烧烤炉具被城管执法人员罚没,一违规露天炭火烧烤摊摊主李某纠集30余名社会闲散人员,手持砍刀、棍棒等凶器冲击当时石家庄市桥东区综合执法二大队执法机关,砸开库房大门抢走被查扣物品,砸坏多个办公室屋门及玻璃,并将二大队大队长腹部扎伤。
相对于以往城管暴力执法问题较为突出的状况,如今却频频发生城管执法人员受到商贩暴力的事件。记者梳理发现,媒体报道过的各地因城管暴力执法造成死亡的案例超过20起,城管与他人发生肢体冲突事件更为普遍。但另一个事实不容忽视,即冲突事件中“城管被打”与“商贩被打”两种情况所占比重不相上下。
石家庄市城管委市容处处长李永青表示,在执法过程中,暴力阻挠城管执法并不鲜见,尤其是针对露天炭火烧烤、占道违规经营等行为的整治行动中,一些违法经营者经常对执法队员进行打击报复。
“在日常工作中,阻挠、辱骂、威胁、跟踪等情况,基本上每个城管队员都遇到过”,李永青告诉记者,“暴力抗法的事件,每年都得有几十起。”
有专家表示,暴力阻挠执法现象的出现和升级,凸显出城管与商贩日益尖锐的矛盾。
据介绍,长期从事占道经营等违法行为的商贩中,其背后往往涉及到当地恶势力。但是,对于城管执法,很多市民仍然不理解,经常对城管执法人员冷言冷语甚至恶语相加。
“暴力阻挠执法现象的出现,以及市民对执法的不理解,与城管执法人员被‘妖魔化’有很大的关系。”石家庄市城管委相关负责人说。
众口铄金、积毁销骨。事实上,由于社会关注的侧重以及“城管掐女贩脖子”“城管跳踩商户头部”等刺激性言语在媒体出现后的放大作用,使得城管执法行为被人为地加以“暴力”标签,城管与商贩作为执法行为对立双方的矛盾关系更加紧张激化。
执法遭遇尴尬受气又蒙冤
“群众要么投诉抱怨城管执法手段太少、暴力色彩浓重、工作没有成效,要么对创新执法方式的效果产生怀疑。”石家庄市城管委相关负责人表示,在这种两难的执法尬尴中,城管一面受气、另一面蒙冤。
城管执法人员遭遇的尴尬不仅如此。
河北省石家庄市城管委公布的行政职权目录显示,城管执法涉及从城市建筑垃圾处置核准、城市设置户外广告牌的行政许可,到随地吐痰、露天烧烤、沿街散发小广告的行政处罚以及收取医疗废弃物处置费、渣土处置费等经营性征收,共计196项。城管具有市容环境卫生管理、公用事业管理、园林绿化管理、城市停车管理、交通运输管理,对流动无照经营行为处罚、对违法建设处罚等十余类职能。职能如此复杂,管理如此多头,但城管执法却没有专门的法律和法规。
据了解,1997年,城管综合执法改革启动试点,城管部门综合工商、卫生、质监、农业等部门相关职能开始城市管理工作。经过数次职能调整,城管目前承担着14项职能,行使300余项行政处罚权,在执法依据上却长期面临着“借法执法”的被动局面。
目前,尚无全国性的专门法规对城管执法行为进行有效规范。在河北省某县级城管局网站上,对于城管行政执法依据,竟然有相关法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章共44项之多。而在城管执法实践中,行政处罚法中规定的“相对集中行政处罚权”,成为城管执法的主要依据。
“这都是城市发展必然会遇到的问题。”中南大学“城管与小贩问题”研究小组经过3年的问卷调查及走访研究后提出,从城管现有考评机制和组织架构来看,城管执法人员出现目前的困局是一种必然。
“城管同样也值得同情。”该小组负责人张贵生说,执法难、执行难、执法手段单一,以及过于依靠现场处置等问题,使得城管与商贩一旦遇到矛盾激化的场面,很容易造成冲突,却难以全程、全面地解决社会问题。
“为了保证执法质量,也为了对不法摊贩形成有效威慑、保护城管队员人身安全,在专项整治行动中,石家庄市基层城管部门都至少由30名城管队员组成巡逻执法队,同时还与公安机关联合执法。”李永青说,这也是一种无奈。
存废之争非解决问题关键
游走在城市边缘的小贩,以及维持市容秩序的城管,两者上演的“猫鼠游戏”中,商贩在被管理的过程中遭受到暴力执法,城管队员也在管理中频频受伤。不少群众表示,这样的城管不要也罢。
湖南临武瓜农在城管执法中死亡事件发生后,某网络媒体发起一项关于“城管存废”的调查,有近三万网友参与投票,40%的人认为城管制度应予以废除,同时,也有41%的人赞成城管的改革。存废一言之间,然而,事实并非如此简单。
2009年,由于一起城管和商贩冲突引发的群体性事件,石家庄市元氏县将城管大队撤销,队内唯一一个拥有编制的大队长被撤去党内行政职务,该县成为当时全国唯一一个没有城管的县城。
没有城管的县城成为小贩们的“天堂”。据相关媒体报道,元氏县城管大队撤销后,县城广场成为小吃集会,主干道两边被菜贩“占领”,步行一条街变成“批发一条街”,“过往的人群不得不在间隙中找到空间……大街上一片繁荣,贩夫走卒们来了,叫卖声此起彼伏,活像一幅现代的《清明上河图》”。
县城变得“热闹”的同时也引发了群众的不满,街道的混乱无序、受到严重影响的交通、脏乱差的环境,都为群众所诟病。据了解,不少群众接连到元氏县政府及石家庄市主管部门反映情况,要求恢复城管。
群众的呼声得到了回应。距离元氏县城管被撤销大约7个月后,被摘下的城管大队招牌,又在县城北边一条偏僻的街道上悄悄挂起。与之前不同的是,这支被明确为元氏县住建局附属办公室编制的城管大队,其城管职能已大大弱化。直至今日,元氏县城的“清明上河图”仍然天天上演,除了一些关键位置的疏通外,其余地方占道摆摊现象依然大量存在。
显然,城市管理方面过于强硬或过于柔性的方法都收效甚微。“城市不论大小,城管都不可或缺,没有城管对大多数民众来说是不负责任的。”石家庄市城管委相关负责人直言,城管与商贩的矛盾焦点不在于城管的存废,而在于问题的解决,“城管怎样管理更有效”才是社会应该关注的重点。
城管亟需加强法治规范
城管正规执法人员具有事业编制,协管人员则多为聘用制。一些低学历、低素质人员乘聘用之机混进执法队伍,使得一些城管执法极不规范,素质低、待遇差、缺乏培训,造成城管执法人员屡屡出现问题。而由于一些城管部门处理冲突事件失当,在不少人看来,“临时工”成为城管推卸责任的万能挡箭牌。
今年2月4日,河北省沧州市南皮县一家5口人在自家门店前摆摊卖春联时与城管发生冲突,5人被打伤,其中2人被打致多处骨折。事后,南皮县政府责成县城市管理局对执法大队涉事责任人作出停职检查的决定。
在这起冲突中,南皮县城管局相关负责人坦言,涉事的城管人员有5名,其中3名为在职正式员工,具有执法资格；2名为协管人员,没有执法资格。而根据河北省相关规定,合同工、临时工没有执法资格,是不能进行行政执法活动的。
2014年11月,河北省政府常务会议审议通过了省法制办关于《对全省各级各类行政执法人员进行全面清理情况报告》,报告指出,河北省法制办对持有行政执法证的人员进行了逐一审核,对符合条件的行政执法人员予以保留,由省政府统一公开,接受社会监督；对合同工、临时工、工勤人员等不符合条件和不在岗持证人员一律取消行政执法资格,收回已持有的行政执法证件。
在石家庄市城管委等地市级城管单位网站上,相关执法人员名单均在显要位置予以公布,执法队伍中的合同工、临时工已不见身影。很显然,在基层城管执法中,并没有严格执行相关规定。
此外,当前城市管理实践中,城管执法人员缺乏系统管理意识,在地方“零容忍”指令的驱使下,相关执法大多只能起到“堵”的功能。然而,一味“堵”的结果只能是“堵不胜堵”,不仅不能从根本上解决问题,还可能引发极端个体的逆反情绪,酿成极端行为,加剧社会风险。
有专家指出,缺乏有效的制度设计和执法规范,使目前城市管理陷入执法僵局。解决城管与商贩矛盾关系,关键要有法可依,不能因同情商贩而忽略其违法违规的事实,也不能因商贩违规就一扣一罚了之。
针对城管执法资源不足、上位法缺乏和主管部门不明确等法律上的缺憾,从而导致城管“借法执法”和管理权限的尴尬,国家律师学院理论研究部主任孟利民表示,当前亟需全国性的城管执法立法,明确城管的权责,既对城管执法人员和执法对象行为进行有效界定,也有助于协调其他部门人员共同执法。
在孟利民看来,由于城市管理系统化和深层次的问题,不能仅依靠城管执法部门一家来解决复杂的城市管理问题,而要在国家立法之后,地方依照上位法细化权责,政府内部整体协调和共同治理。
“破解城管执法僵局,化解城管与商贩矛盾,只能搭建一架法治桥梁。”孟利民说,在相关立法完成之前,解决城管执法难题不能追求“短平快”,需要多措并举、形成合力,城管部门要增强法治意识,并采取措施加以改进,才是解决问题的根本之策。
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